Foreign Affairs

Cù Tuấn, biên dịch

23-10-2023

Tóm tắt: Thiệt hại thực sự của Sáng kiến Vành đai và Con đường của Bắc Kinh.

THẬN TRỌNG VÀ ÁP LỰC

Một số nhà phân tích lập luận rằng, BRI không phải là nguyên nhân gây ra cuộc khủng hoảng nợ hiện nay ở các thị trường mới nổi. Họ chỉ ra rằng, các quốc gia như Ai Cập và Ghana nợ các chủ trái phiếu hoặc các tổ chức cho vay đa phương như IMF và Ngân hàng Thế giới nhiều hơn là nợ Trung Quốc, và các nước này vẫn đang vật lộn để quản lý gánh nặng nợ nần của mình.

Nhưng những lập luận như vậy đã mô tả sai vấn đề, đó không chỉ đơn giản là nợ BRI xấu nói chung mà còn là nợ BRI ẩn giấu. Theo một nghiên cứu năm 2021 trên Tạp chí Kinh tế Quốc tế, khoảng một nửa số khoản vay của Trung Quốc dành cho các nước đang phát triển là “ẩn”, nghĩa là chúng không được đưa vào số liệu thống kê nợ chính thức. Một nghiên cứu khác được Hiệp hội Kinh tế Hoa Kỳ công bố năm 2022, cho thấy những khoản nợ như vậy đã dẫn đến một loạt “vỡ nợ tiềm ẩn”.

Vấn đề đầu tiên về nợ tiềm ẩn xảy ra trong quá trình chuẩn bị khủng hoảng, khi những tổ chức cho vay khác không biết rằng các nghĩa vụ trả nợ đó tồn tại và do đó không thể đánh giá chính xác rủi ro tín dụng. Vấn đề thứ hai xảy ra trong chính cuộc khủng hoảng, khi những tổ chức cho vay khác biết được khoản nợ ẩn giấu trên và mất niềm tin vào quá trình tái cơ cấu. Không cần nhiều khoản nợ song phương ẩn giấu để gây ra một cuộc khủng hoảng tín dụng, và thậm chí chỉ cần vài khoản nợ như vậy sẽ khiến các chủ nợ mất niềm tin vào những nỗ lực giải quyết khủng hoảng tài chính.

Trung Quốc đã thực hiện một số biện pháp để giảm bớt căng thẳng cho các khoản nợ này, cả nợ ẩn giấu và công khai. Quốc gia này đã cung cấp các gói cứu trợ riêng cho các quốc gia BRI, thường dưới hình thức hoán đổi tiền tệ và các khoản vay bắc cầu khác cho các ngân hàng trung ương đi vay. Các gói cứu trợ này đang được cho vay nhanh hơn, với một tài liệu nghiên cứu do Nhóm Ngân hàng Thế giới đăng tải hồi tháng 3 năm 2023, ước tính rằng Trung Quốc đã cấp hơn 185 tỷ USD cho các quốc gia như vậy từ năm 2016 đến năm 2021. Nhưng các hợp đồng hoán đổi ngân hàng trung ương kém minh bạch hơn nhiều so với các khoản vay chính phủ truyền thống, điều này càng làm phức tạp thêm quá trình tái cơ cấu.

Việc Trung Quốc ưu tiên không tiết lộ các điều khoản cho vay và tái đàm phán song phương có thể giúp bảo vệ lợi ích kinh tế của nước này trong ngắn hạn, nhưng nó cũng có thể làm chệch hướng các nỗ lực tái cơ cấu bằng cách làm suy yếu hai yếu tố nền tảng của bất kỳ quy trình nào như vậy: Tính minh bạch và khả năng so sánh trong đối xử – ý tưởng rằng tất cả các chủ nợ đều phải đối mặt, sẽ chia sẻ gánh nặng một cách công bằng và được đối xử như nhau.

Các chính sách cho vay đối với các tình huống nợ khó khăn của IMF phát triển qua nhiều thập niên, ngày càng linh hoạt hơn để quỹ có thể cho vay và tái cơ cấu nợ “trọng tài”. Mặc dù IMF rất phù hợp với vai trò này khi các chủ nợ là thành viên Câu lạc bộ Paris và thậm chí là các quỹ phòng hộ trái phiếu chính phủ, nhưng IMF lại không có vị thế tốt để đối phó với Trung Quốc. Hơn nữa, các cơ chế mà IMF và các chủ nợ phương Tây đã phát triển để giảm bớt cuộc khủng hoảng nợ công ngày càng trầm trọng giữa các quốc gia BRI là chưa đủ.

Năm 2020, G-20 thiết lập Khung hành động chung, nhằm tích hợp Trung Quốc và các bên cho vay song phương khác vào quá trình tái cơ cấu của Câu lạc bộ Paris, với sự giám sát và hỗ trợ của IMF. Nhưng Khung hành động chung đã không hoạt động. Ethiopia, Ghana và Zambia đều nộp đơn xin cứu trợ thông qua cơ chế này, nhưng các cuộc đàm phán diễn ra cực kỳ chậm chạp và chỉ có Zambia đạt được thỏa thuận với các chủ nợ. Hơn nữa, các điều khoản của thỏa thuận đó không gây áp lực lên Zambia, các chủ nợ chính thức không phải người Trung Quốc của Zambia, và quan trọng nhất là đối với triển vọng tái cơ cấu trong tương lai.

Theo thỏa thuận đạt được vào tháng 6 năm 2023, khoản nợ từ các chủ nợ chính thức của Zambia đã được điều chỉnh, giảm từ 8 tỷ USD xuống còn 6,3 tỷ USD sau khi khoản vay lớn BRI được phân loại lại là khoản vay thương mại (mặc dù khoản vay này được bảo hiểm bởi bảo hiểm tín dụng xuất khẩu do nhà nước Trung Quốc hậu thuẫn). Hơn nữa, thỏa thuận này chỉ có thể tạm thời giảm khoản thanh toán lãi vay của Zambia đối với khoản nợ chính thức.

Nếu IMF kết luận rằng nền kinh tế Zambia đã được cải thiện cuối chương trình vào năm 2026, lãi suất của quốc gia này đối với các khoản tín dụng chính thức sẽ tăng trở lại. Điều đó tạo ra một loạt động lực khủng khiếp cho chính phủ Zambia, khiến chi phí vốn của họ sẽ tăng lên nếu uy tín tín dụng được cải thiện và có thể gây ra xích mích giữa IMF và Trung Quốc trong tương lai. Những kết quả này không có gì đáng ngạc nhiên: Khuôn khổ chung mang lại sự hỗ trợ tối đa cho IMF nhưng lại thiếu cây gậy để đối phó với chủ nợ ngoan cố, đặc biệt là chủ nợ có đòn bẩy địa chính trị của Trung Quốc đối với người đi vay.

Một sáng kiến khác nhằm giảm bớt cuộc khủng hoảng nợ BRI đang âm ỉ là chương trình cho vay vào các khoản nợ chính thức của IMF. Về lý thuyết, chương trình này sẽ cho phép IMF tiếp tục cho vay đối với một bên đi vay gặp khó khăn ngay cả khi chủ nợ song phương từ chối cung cấp cứu trợ, nhưng chương trình này cũng được chứng minh là không hiệu quả. Tại Zambia, Trung Quốc nắm giữ hơn một nửa số nợ chính thức, khiến IMF gặp rủi ro lớn khi gia hạn nguồn tài chính bổ sung. Ngay cả trong những trường hợp khác mà Trung Quốc không nắm giữ phần lớn số nợ chính thức, Trung Quốc đơn giản là có quá nhiều đòn bẩy kinh tế đối với những người đi vay so với IMF, và đội ngũ nhân viên cũng như lãnh đạo của quỹ sẽ luôn phải thận trọng khi cố gắng giải quyết xung đột giữa các quốc gia thành viên.

Chừng nào IMF còn tiếp tục thận trọng như vậy, Bắc Kinh sẽ tiếp tục sử dụng đòn bẩy của mình để gây áp lực, buộc quỹ hỗ trợ những người đi vay ngay cả khi IMF không có thông tin đầy đủ về khoản nợ của họ đối với Trung Quốc. Để ngăn chặn việc tái cơ cấu nợ trong tương lai trở nên thách thức như những vấn đề đang diễn ra ở Ethiopia, Sri Lanka và Zambia, IMF sẽ cần phải thực hiện những cải cách đáng kể, tăng cường thực thi các yêu cầu về tính minh bạch đối với các quốc gia thành viên và áp dụng cách tiếp cận thận trọng hơn nhiều qua việc cho vay đối với các quốc gia thành viên. những người đi vay BRI mắc nợ nặng nề. Sự điều chỉnh như vậy khó có thể bắt nguồn từ bên trong IMF; nó sẽ phải đến từ Hoa Kỳ và các thành viên hội đồng quản trị quan trọng khác.

HỌC HỎI THÌ CHẬM, CHO VAY THÌ NHANH

Một số nhà phân tích lập luận rằng, Trung Quốc đang trải qua một “quá trình học hỏi” với tư cách là một bên đòi nợ, rằng các tổ chức cho vay của Trung Quốc bị phân mảnh và quá trình xây dựng sự hiểu biết, lòng tin và phản ứng có tổ chức đối với các cuộc khủng hoảng nợ có chủ quyền cần có thời gian và sự hợp tác. Hàm ý là, các chủ nợ phương Tây nên linh hoạt trong khi Bắc Kinh phát triển vai trò mới của mình – và IMF nên tiếp tục cắt giảm cho vay trong thời gian chờ đợi.

Nhưng sự kiên nhẫn sẽ không giải quyết được vấn đề vì động cơ khuyến khích của Trung Quốc (và của bất kỳ chủ nợ nắm giữ nào khác) không phù hợp với động cơ của IMF hoặc các chủ nợ mong muốn nhanh chóng đàm phán để tái cơ cấu các khoản nợ. Đây là lý do tại sao IMF phải thực thi nghiêm ngặt các yêu cầu bắt buộc các quốc gia thành viên phải minh bạch về nghĩa vụ nợ của mình.

Hơn nữa, ngay cả khi bối cảnh cho vay của Trung Quốc bị phân tán, IMF và các thành viên của Câu lạc bộ Paris nên coi chính phủ Trung Quốc là người có khả năng tổ chức các thực thể nhà nước và đưa ra phản ứng ở cấp nhà nước trong việc tái cơ cấu nợ. Bắc Kinh dường như có khả năng làm như vậy trong các cuộc đàm phán lại nợ song phương. Ví dụ, năm 2018, Zambia công bố kế hoạch cơ cấu lại khoản nợ song phương với Trung Quốc và trì hoãn các dự án BRI đang diễn ra vì lo ngại về nợ nần. Nhưng sau cuộc gặp với đại sứ Trung Quốc tại Zambia, Tổng thống Edgar Lungu đã đảo ngược hướng đi và nói rằng sẽ không có sự gián đoạn đối với các dự án do Trung Quốc tài trợ, cho thấy rằng Bắc Kinh có thể đã phối hợp với một số doanh nghiệp nhà nước và công ty nhà nước Trung Quốc, các ngân hàng để ngăn chặn một vụ bùng nổ. Nếu Trung Quốc có thể làm như vậy về mặt song phương thì nước này cũng có thể làm như vậy về mặt đa phương.

Một nhược điểm của việc điều chỉnh cách tiếp cận của IMF đối với cuộc khủng hoảng nợ BRI là, nó sẽ làm quỹ hoạt động chậm lại, ngăn cản quỹ phản ứng nhanh với các cuộc khủng hoảng mới. Đây rõ ràng là một sự đánh đổi. IMF không thể đóng vai trò vừa là người cho vay cuối cùng một cách rõ ràng, vừa là người thực thi các chuẩn mực về tính minh bạch và khả năng so sánh. Nó phải có khả năng và sẵn sàng từ chối hỗ trợ tín dụng khi các yêu cầu của nó không được đáp ứng. Những người nộp thuế không phải người Trung Quốc tài trợ cho IMF, sẽ không thấy tiền của họ phải trả cho những quyết định cho vay tồi tệ của Trung Quốc.

TỐT CHO IMF, TỐT CHO THẾ GIỚI

Các thành viên của G-7 và Câu lạc bộ Paris có một số lựa chọn để giải quyết các cuộc khủng hoảng nợ BRI. Đầu tiên, Hoa Kỳ và các chủ nợ song phương khác có thể hỗ trợ những bên vay BRI phối hợp với nhau. Làm như vậy sẽ cải thiện tính minh bạch, tăng cường chia sẻ thông tin và cho phép người vay đàm phán với các chủ nợ Trung Quốc với tư cách là một nhóm, thay vì song phương. Cách tiếp cận của Trung Quốc trong việc tiến hành đàm phán lại một cách bí mật và song phương gây bất lợi cho những quốc gia vay BRI, cũng như các chủ nợ khác, bao gồm IMF và Ngân hàng Thế giới.

Thứ hai, IMF nên thiết lập các tiêu chí rõ ràng mà những người vay BRI gặp khó khăn phải đáp ứng trước khi họ có thể nhận được các khoản tín dụng mới từ quỹ. Những tiêu chí này cần được một số thành viên hội đồng quản trị IMF đồng ý để bảo vệ nhân viên và lãnh đạo của quỹ khỏi xung đột với Trung Quốc, quốc gia cũng là thành viên hội đồng quản trị quan trọng của IMF.

Tính minh bạch liên quan đến các khoản nợ BRI không phải là lĩnh vực duy nhất mà các tiêu chí này cần giải quyết. IMF cũng nên đặt ra các tiêu chí rõ ràng hơn nhiều về việc khoản vay BRI nào sẽ được coi là tín dụng chính thức, trái ngược với các khoản tín dụng thương mại. Trung Quốc tuyên bố rằng một số khoản vay lớn của BRI là khoản vay thương mại chứ không phải khoản vay chính thức vì chúng được định giá theo lãi suất thị trường, mặc dù chúng đến từ các tổ chức cho vay thuộc sở hữu nhà nước như Ngân hàng Phát triển Trung Quốc.

IMF đã xem xét các câu hỏi phân loại này theo từng trường hợp. Nhưng cách tiếp cận này tỏ ra không khả thi, vì nó tạo ra những kịch bản như trường hợp của Zambia, trong đó một phần lớn nợ chính thức đột nhiên trở thành nợ thương mại chỉ sau một đêm, tạo điều kiện cho Trung Quốc tìm kiếm các điều khoản cho vay tốt hơn. Cách tiếp cận đặc biệt liên tục của IMF có thể sẽ dẫn đến những trò chơi và xung đột tương tự trong các cuộc đàm phán tái cơ cấu trong tương lai. IMF chỉ nên làm rõ tổ chức cho vay BRI nào sẽ được coi là chủ nợ chính thức trong bất kỳ quá trình tái cơ cấu nào.

Theo một số chương trình gần đây của IMF, những chính phủ đi vay đã tiếp tục giải quyết các khoản nợ BRI thông qua các doanh nghiệp nhà nước của họ trong khi được giảm nợ chính phủ ở cấp quốc gia. Cách duy nhất để ngăn chặn hành vi này là IMF yêu cầu chính phủ đi vay xác định và cam kết đưa tất cả các khoản nợ của doanh nghiệp nhà nước vào bảo lãnh chính phủ trong quá trình tái cơ cấu. Nếu không, những tổ chức cho vay BRI sẽ chỉ đơn giản chọn những khoản vay doanh nghiệp nhà nước mà họ muốn đưa vào tái cơ cấu, dựa trên việc liệu họ có nghĩ rằng họ có thể đạt được thỏa thuận tốt hơn thông qua tái cơ cấu, hay thông qua đàm phán lại song phương hay không.

Việc yêu cầu các quốc gia đang gặp khó khăn phải đáp ứng các tiêu chí này trước khi nhận được các khoản tín dụng mới sẽ khiến IMF kém linh hoạt hơn và hạn chế khả năng phản ứng nhanh chóng của tổ chức này trước các cuộc khủng hoảng cán cân thanh toán. Nhưng nó sẽ mang lại cho người đi vay và ngành tài chính quốc gia sự rõ ràng và chắc chắn rất cần thiết về các yêu cầu can thiệp của IMF. Nó cũng sẽ bảo vệ nhân viên và lãnh đạo IMF khỏi những xung đột tái diễn với Trung Quốc trong mỗi lần tái cơ cấu nợ.

Một số người chắc chắn sẽ coi những cải cách như vậy là “chống Trung Quốc”. Tuy nhiên, trên thực tế, chúng chỉ đơn giản là những bước cần thiết để bảo vệ các nguyên tắc minh bạch và có thể so sánh được trong việc tái cơ cấu nợ chính phủ. Các nước phương Tây phải có khả năng đứng lên bảo vệ các yếu tố then chốt của trật tự quốc tế dựa trên luật lệ khi gặp nguy hiểm trong khi vẫn hợp tác với Trung Quốc, một thành viên quan trọng của trật tự đó.

Cuối cùng, những cải cách này là cách duy nhất để bảo vệ IMF khỏi hậu quả của cuộc khủng hoảng nợ BRI. Xung đột về nợ BRI sẽ tiếp tục cản trở các nỗ lực giảm nợ, làm suy yếu cả sức khỏe kinh tế của các nước đang phát triển mắc nợ lẫn hiệu quả của IMF. Chỉ có một IMF được cải tổ mới có thể đảo ngược được thiệt hại – đối với các nước đang phát triển và đối với chính tổ chức này.